近年來,我國以“電煤漲價、電價滯后、電企虧損、調(diào)價艱難”為特征的煤電矛盾反復(fù)出現(xiàn),特別是今年,電煤價格繼續(xù)大幅上漲,發(fā)電企業(yè)財務(wù)狀況惡化,出現(xiàn)了減少庫存甚至缺煤停機(jī)現(xiàn)象,這成為 “電荒”的重要原因。煤電矛盾表面上看是煤企和電企兩家的價格博弈,本質(zhì)上則是涉及煤、電、運(yùn)和政府四方面的系統(tǒng)性問題。在這個產(chǎn)業(yè)鏈中,政府過度管制和行業(yè)壟斷問題十分突出,價格機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用,這是導(dǎo)致煤電矛盾的根本原因。
煤電矛盾機(jī)理
很多專家把煤電矛盾歸結(jié)為“市場煤”遇上“計劃電”,事實(shí)上電煤交易還不是一個完全意義上的市場行為。我國電煤交易分為重點(diǎn)訂貨合同交易與市場采購兩個不同的市場,重點(diǎn)合同煤可以拿到鐵路運(yùn)力,煤價較低;市場煤主要靠公路和高價鐵路運(yùn)力進(jìn)行運(yùn)輸,煤價較高。
近年來,產(chǎn)煤大省紛紛出臺控制煤炭產(chǎn)量的“限產(chǎn)保價”措施,包括用“煤票”約束煤炭出省總量。在煤炭資源整合、整頓煤礦安全中,關(guān)停一部分中小煤礦,減少了煤炭產(chǎn)能。由于煤炭交易沒有形成全國統(tǒng)一的市場體系和各方共同遵守的交易規(guī)則,煤炭價格和產(chǎn)量受到控制,造成電煤市場缺少充分競爭。這就解釋了為什么近年來電煤價格上漲很快,但沒有帶動電煤產(chǎn)量大幅度增長的問題。
而各種收費(fèi)項目繁多,也推動了電煤價格的上漲。電煤成本中,除開采成本外,各種形式的收費(fèi)占煤價的比重越來越高。有的產(chǎn)煤大省,除按國家規(guī)定向稅務(wù)部門繳納能源可持續(xù)發(fā)展基金外,還要繳納統(tǒng)配礦管理費(fèi)、地方煤礦維簡費(fèi)、中小學(xué)危房改造資金、林業(yè)建設(shè)基金等費(fèi)用;對鐵路運(yùn)輸和公路外運(yùn)的煤炭收取運(yùn)銷服務(wù)費(fèi);通過公路運(yùn)輸?shù),向煤礦收取管理費(fèi);通過火車運(yùn)輸?shù),向煤礦收取代銷費(fèi),等等。煤炭出省還要另外征收“出省費(fèi)”。即使在產(chǎn)煤省內(nèi)部,各市縣的收費(fèi)項目和金額也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),F(xiàn)在,產(chǎn)煤省已經(jīng)形成了促進(jìn)煤炭漲價的內(nèi)在動力,煤炭企業(yè)則進(jìn)一步加大了生產(chǎn)成本和經(jīng)營負(fù)擔(dān)。
另一方面,鐵道運(yùn)力市場化程度低,成為電煤加價的重要因素。我國很多地方的電煤物流成本達(dá)到電煤消費(fèi)價格一半以上,下游企業(yè)不堪重負(fù)。鐵路運(yùn)煤分計劃內(nèi)車皮和計劃外車皮,計劃內(nèi)運(yùn)煤可執(zhí)行國家規(guī)定的運(yùn)輸價格,計劃外運(yùn)煤則要向中間環(huán)節(jié)付出相當(dāng)高的代價,很多鐵路職工經(jīng)營的“三產(chǎn)”、“多經(jīng)”企業(yè)從中漁利,這早已是行業(yè)內(nèi)公認(rèn)的潛規(guī)則。再加上點(diǎn)車費(fèi)、車板費(fèi)等各種名目的收費(fèi),大大提高了運(yùn)輸成本。煤炭供需關(guān)系越緊張,運(yùn)輸中間環(huán)節(jié)的放大作用越明顯。
從電價機(jī)制看,上網(wǎng)電價須審批,電力企業(yè)無法疏導(dǎo)成本上升因素。發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價和各類用戶的銷售電價,仍由行政審批決定。上網(wǎng)電價確定后,如果電煤漲價,電力企業(yè)就會要求政府出臺順價政策,否則無法避免電力行業(yè)大面積虧損;同理,某些時段電力供大于求時,電力企業(yè)也不能降價促銷。這種定價機(jī)制不僅壓抑了市場主體開拓電力市場的積極性,也使電力價格失去了調(diào)節(jié)供求關(guān)系的應(yīng)有功能,造成電力資源不能合理配置。
從發(fā)電企業(yè)看,計劃外發(fā)電量低價收購和發(fā)電量交易,抑制了企業(yè)多發(fā)電的積極性。我國發(fā)電調(diào)度至今仍沿用計劃經(jīng)濟(jì)時期的辦法,由地方有關(guān)部門對各個機(jī)組平均分配發(fā)電量指標(biāo)。發(fā)電量有計劃內(nèi)和計劃外之分,計劃內(nèi)電量按國家規(guī)定價格上網(wǎng);超計劃發(fā)電量,則低價上網(wǎng)。
人為設(shè)定的發(fā)電量計劃既不反映供求關(guān)系,也無科學(xué)依據(jù)。百萬千瓦、六十萬千瓦的高效節(jié)能機(jī)組要多發(fā)電只有兩種選擇,一是低于國家定價上網(wǎng),二是向小火電機(jī)組購買發(fā)電量計劃指標(biāo)。這等于變相鼓勵了高耗能小機(jī)組的發(fā)展。
隨著煤價大幅上漲,火電廠多發(fā)電未必會多收益,甚至造成虧損。今年以來,全國很多地方用電緊張,不少電力企業(yè)不是開足馬力生產(chǎn),而是在完成計劃電量后,就以停機(jī)檢修為名不再發(fā)電。這就解釋了為什么在“電荒”情況下,很多發(fā)電企業(yè)的利用小時數(shù)不升反降的反,F(xiàn)象。
而電力購銷差價過大,壓縮了電廠利潤空間。在大部分情況下,發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價是0.3—0.4元/千瓦時,而東部地區(qū)工業(yè)企業(yè)實(shí)際用電成本是上網(wǎng)電價的2—3倍,商業(yè)用電成本基本在1元/千瓦時以上。出現(xiàn)如此之高的購銷差價,除合理的發(fā)電成本和輸配電成本外,相當(dāng)一部分是說不清道不明的交叉補(bǔ)貼和銷售環(huán)節(jié)各種形式的收費(fèi)和加價,具有相當(dāng)大的壓縮空間。
近年來火電新投產(chǎn)項目減少,也導(dǎo)致新增發(fā)電能力不足。國際金融危機(jī)之后,用電量一度出現(xiàn)下降。這兩年除上大壓小機(jī)組外,新上火電項目數(shù)量不多。由于最近火電發(fā)電效益不好,一些已經(jīng)具備投產(chǎn)條件的項目沒有投產(chǎn),已核準(zhǔn)的項目沒有開工,造成新增發(fā)電能力后勁不足。在這次“電荒”嚴(yán)重的省份,新投產(chǎn)項目偏少的問題尤為突出。其它發(fā)電方式中,水電、核電建設(shè)周期較長,風(fēng)能、太陽能發(fā)電經(jīng)濟(jì)性不夠,這些發(fā)電方式都無法在短時間內(nèi)提供有效的電力供給。
電荒治理思路
煤炭從坑口運(yùn)到電廠,再變成電送到插頭,整個產(chǎn)業(yè)鏈中政府過度管制和行業(yè)壟斷問題十分突出,價格機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。緩解煤電矛盾,可以有兩種思路,一種是加強(qiáng)管制,一種是放松管制。
近兩年,有關(guān)部門和專家學(xué)者提出的一些措施,如煤電聯(lián)動、煤電一體化、限制電煤價格、實(shí)施煤炭儲備等,總的方向是加強(qiáng)對煤電產(chǎn)業(yè)的干預(yù),試圖以人為的調(diào)度、調(diào)價、管制代替市場機(jī)制化解煤電矛盾,實(shí)踐證明成效十分有限。
從煤炭變?yōu)殡娏λ屯M(fèi)端的過程中,每一個環(huán)節(jié)都糾纏著計劃內(nèi)與計劃外、政府定價與市場定價、權(quán)力與尋租、看得見的手與看不見的手等等復(fù)雜關(guān)系。中國改革的方向是市場化改革,對煤電運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈來講也不例外。
化解煤電矛盾總的思路應(yīng)當(dāng)是:鼓勵競爭、公平交易,加強(qiáng)監(jiān)管、放松管制。近期應(yīng)下決心盡快取消煤炭、運(yùn)力、電力的計劃指標(biāo),大幅度減少政府對煤炭生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的收費(fèi);增加電力、鐵路調(diào)度的透明度,在政府監(jiān)管下實(shí)行公開、公平、公正調(diào)度,最大限度地調(diào)動煤炭生產(chǎn)和電力企業(yè)發(fā)電積極性。同時,新上一批火電項目,提高電力供給能力。
從長期來看,應(yīng)選擇合適的時機(jī)建立全國電煤交易市場,完善以區(qū)域電力市場為主的電力市場,深化鐵路體制改革,逐步將電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸業(yè)務(wù)與電、煤產(chǎn)品的營銷業(yè)務(wù)分開,形成由市場供求關(guān)系決定煤價、電價、運(yùn)價的價格形成機(jī)制。
來源:《能源》
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